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　　2023 年中央金融工作会议明确提出，要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”，为金融业未来发展指明了方向。2024 年 7 月，党的二十届三中全会进一步强调，要“深化金融体制改革。加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制”，并要求“积极发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务”。在此背景下，研究“十五五”时期金融改革面临的新挑战与主要任务，对于完善我国特色现代金融体系、实现金融高质量发展具有重要的理论和现实意义。

　　“十四五”以来，我国金融业在党中央、国务院的领导下，围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三大任务，持续推进供给侧结构性改革，取得了一系列显著进展和成效：财政政策与货币政策在总量层面和关键领域协同发力，效果明显；金融风险防控取得阶段性成果，重要领域风险基本得到控制；金融改革开放深入推进，体制机制不断完善；金融服务创新提速，数字金融蓬勃发展。这些经验和成果为“十五五”时期金融改革奠定了坚实的基础。然而，对标高质量发展和建设金融强国的目标，当前金融体系仍存在“宽货币、宽财政”却难以实现“宽信用”的困境、系统性金融风险总体可控但一些重点领域的风险仍然存在、一些领域和环节的深层次金融改革体制机制有待优化和金融创新伴生新挑战等问题，需要在“十五五”期间加以应对和解决。与此同时，“十五五”时期国内外发展环境正经历深刻复杂变化，从国际看，百年未有之大变局加速演进，世界经济增长动能减弱，国际金融市场波动加剧；从国内看，我国经济转向高质量发展阶段，经济结构和增长动力发生转换。这些新变化对金融改革提出了新的更高要求。“十五五”时期金融改革既要巩固前期改革成果，又要直面新的变化与挑战，在危机中育新机、于变局中开新局，为金融高质量发展注入强劲动力。

　　两者核心目标高度一致，即“稳增长、保就业、防风险”，特别是在新冠疫情冲击、需求不足的背景下，共同致力于为实体经济提供支持、稳定宏观经济大盘。财政政策通过增加政府债券发行进行逆周期调节，直接增加总需求。社会融资规模作为全面反映金融与经济关系及对实体经济资金支持的总量指标（盛松成、谢洁玉，2016；杨大宇等，2023），其结构变化展现了政策效果（见图 1）。政府债券净融资额及其在社会融资规模增量中的占比大幅提升，成为稳定宏观经济的重要力量，较为有效地对冲了市场内生动能不足（郑葵方、温婉，2024）。相比之下，企业债券和股票融资增量占比持续处于低位，反映出企业尤其民营企业直接融资难度依然较大（于泽，2025）。货币政策精准发力，有效降低了融资成本。一方面，通过完善利率传导机制，政策利率向市场利率的传导效率大幅提升（王石玉、刘冉，2024）；另一方面，通过综合运用降准、降政策利率、引导 LPR 下行等工具，实体经济融资成本持续下降。金融机构平均存款准备金率从 2020 年的 9.4% 降至 2025 年 5 月的 6.2%，1 年期和 5 年期以上 LPR 分别从 2020 年 12 月的 3.85%、4.65% 降至 2025 年 7 月的 3.0%、3.5%，企业贷款加权平均利率累计下降131个基点。此外，“十四五”时期，央行相继设立科技创新再贷款、碳减排支持工具、保障性住房再贷款等结构性货币政策工具，有力支持了科技、绿色、民生、普惠等重点领域发展。

　　一是化债成效明显。为了防范化解地方政府隐性债务风险，“十四五”时期我国发行大规模政府债券置换隐性债务，缓释地方政府当期化债压力、减少利息支出，使地方政府隐性债务、法定债务“双轨”管理转向全部债务规范透明管理。结合落实隐性债务置换政策，加快推进地方融资平台改革转型，地方政府融资平台公司加速剥离政府融资职能，2024 年全国“退平台”数量近 7000 家。融资平台非标债务占比持续下降，债务结构持续优化（刘津宇等，2024）。另外，地方加快加力推进清理拖欠企业账款工作，缓解企业现金流压力，激发企业主体活力（田新元，2025）。二是中小金融机构改革化险取得积极进展。推动高风险中小银行风险处置和资本补充，2021—2024 年，我国累计处置银行业不良资产约13.03万亿元，银行业不良贷款率保持在合理区间，2024 年末商业银行不良贷款率为 1.50%。部分高风险机构通过市场化重组、引进战略投资者等方式实现风险出清，高风险金融机构数量明显减少（张漫游，2025）。存款保险制度功能不断完善，在风险处置中发挥了重要作用。影子银行风险大幅收敛，从“野蛮生长”转向“合规化发展”。相比于 2020 年末，2024年影子银行规模较历史峰值下降约19.2万亿元，交叉金融风险显著降低，金融体系脱实向虚的问题有所缓解（金观平，2025）。三是房地产市场风险逐步缓释。针对房地产领域的风险挑战，“十四五”期间监管部门坚持“房住不炒”定位，因城施策完善调控，重点推进“保交楼”工作，防范化解房地产企业流动性风险（肖龙沧，2024）。2021 年以来，部分高杠杆房企出现债务违约苗头，对此，中央和地方迅速采取措施，通过专项借款、纾困基金等方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，稳定购房者信心。金融管理部门出台措施支持优质房企合理融资需求，保持房地产融资平稳有序，避免风险向金融体系传导。在一系列政策作用下，房地产市场风险逐步得到控制，没有发生系统性连锁反应。截至 2024 年末，全国商品房销售和房地产投资降幅收窄，部分城市房价企稳回升，市场预期有所改善。长期来看，监管部门正推动房地产业向新发展模式转型，包括加快建立“人、房、地、钱”联动机制，完善住房保障体系和长租房市场，从制度上防范房地产过度金融化泡沫化风险。

　　“十四五”期间，我国金融业以开放促改革、促发展，在重点领域和关键环节推出了一系列改革举措，金融体制机制更加成熟定型。一是汇率市场化形成机制完善，有效发挥稳定器功能。坚持市场在汇率形成中的决定性作用，强化预期引导，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。2024 年末，中国外汇交易中心（CFETS）人民币汇率指数较“十三五”末上涨了4.2%，有效发挥了汇率对宏观经济和国际收支的调节功能。二是资本市场基础制度进一步完善。全面注册制落地实施后，多层次资本市场体系更加健全，发行、交易、退市等基础制度不断优化，市场包容性和活力提升。“十四五”时期（截至 2025 年 5 月 30 日），A股市场募资总额达 5.02 万亿元，占社会融资规模增量的3.57%。全面实行注册制后，超募现象趋向缓解，IPO募资更趋向合理。三是金融监管体制改革迈出重要步伐。2023 年党和国家机构改革方案提出组建国家金融监督管理总局（以下简称“金监总局”），不再保留银保监会，并将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划入金监总局，构建了“一行一局一会”的新监管框架。新的监管框架强化了功能监管和穿透式监管，着力解决监管空白和交叉监管问题，提升了监管效能。同时，党和国家机构改革方案组建了中央金融委员会和中央金融工作委员会，加强了党中央对金融工作的集中统一领导，为金融改革发展提供了坚强政治保障。四是高水平金融开放稳步扩大。金融业准入大幅放宽，取消了银行、证券、基金、期货、人身险等领域外资持股比例限制，外资金融机构积极进入我国市场。金融市场双向开放不断深化，沪港通、深港通、债券通等互联互通机制持续拓展，人民币资产吸引力上升。截至 2024 年 6 月末，境外机构和个人持有境内人民币金融资产余额达 9.87 万亿元（邓志超、李奇霖，2024），较“十三五”末增长近一倍。人民币国际化取得新进展，人民币跨境支付系统（CIPS）覆盖范围扩大。截至 2024 年年底，CIPS 已成功覆盖 185 个国家，年处理跨境人民币业务量高达 175 万亿元，占据全球人民币清算份额的 82%（蔡恩泽，2025）。此外，央行正在修订 CIPS 管理规则，降低国际机构接入门槛，持续扩大“朋友圈”。人民币在国际储备和支付中的份额稳步提升，国际货币基金组织发布的官方外汇储备货币构成（COFER）显示，其官方外汇储备份额已由 2021 年的 2.79%升至 2024 年的 3.1%。根据环球银行金融电信协会（SWIFT）的统计，2024 年8 月，人民币在全球支付中占比为 4.69%，连续 10 个月成为全球第四大支付货币。这些改革开放举措为金融业注入了新动力，我国金融体系的国际竞争力和影响力进一步提高。

　　“十四五”时期，新一轮科技革命和产业变革为金融业带来深刻影响，数字金融成为改革发展的亮点。金融科技监管框架逐步建立，监管沙盒试点有序推进。监管沙盒试点在探索包容审慎监管模式、支持合规金融科技创新方面进行了有益尝试。大型银行纷纷加大金融科技投入，推进数字化转型，业务线上化、智能化水平显著提高。移动支付、网络银行、数字保险等新业态快速发展，金融服务的可得性和便利性大为提高。我国的移动支付普及率和规模居世界前列，数字人民币研发试点稳步推进，截至 2024 年年底已在多个城市和场景试点应用，为未来支付体系变革做好准备。与此同时，监管部门注重平衡创新与安全，出台了《金融科技发展规划（2022—2025 年）》等政策文件，引导金融科技健康发展。总体来看，“十四五”时期金融与科技深度融合，数字金融生态日益完善，既提升了金融服务效率，也为“十五五”时期金融改革奠定了坚实基础。

　　“十四五”以来，我国金融改革在服务实体经济、防控金融风险、深化改革开放和推动金融创新等方面取得了重大阶段性成效。金融体系保持稳健运行，为经济高质量发展提供了有力支撑。这些经验和成果将为“十五五”时期金融改革奠定了坚实的基础。但同时也应该认识到，金融领域仍存在一些深层次挑战，需要在“十五五”期间加以应对和解决。

　　第一，当前我国金融宏观调控面临的核心挑战在于政策协同性不足导致整体效能弱化，形成了“宽货币、宽财政”却难以实现“宽信用”的困境（张勇等，2024）。具体表现为：一方面，尽管流动性充裕且财政持续发力，但货币政策的传导仍然存在障碍，信贷需求疲软与企业直接融资（债券、股权）低迷并存，政府投资未能有效带动私人部门信心复苏，总量宽松难以精准滴灌至微观经济活力环节；另一方面，财政扩张客观上对直接融资形成“挤出效应”，政府债券融资高增挤压了企业（尤其是民企）债券市场空间，而货币政策在压低无风险利率的同时未能有效收窄信用利差以改善企业融资环境。此外，地方政府债务规模快速扩张及其“借、用、管、还”链条的效率与风险问题，对货币政策传导和金融稳定构成潜在压力，宽松环境也可能弱化地方预算硬约束意识，加大化解存量债务与支撑增量增长间的平衡难度。同时，依赖银行执行的结构性政策工具存在资金流向偏离目标群体（如小微、科创企业等）的担忧，财政贴息担保等配套措施与货币工具的协同深度亦有不足。最后，在应对外部冲击（如输入性通胀、美联储加息等）时，“以我为主”的宽松政策组合在稳定内部预期的同时，可能加剧汇率贬值和资本流出压力，使货币政策在“稳增长”与“稳汇率”目标间陷入两难，凸显了跨部门预期管理协同的复杂性。这些挑战的本质是财政、货币、产业等多重政策目标在逆周期与跨周期调节中缺乏有效统筹，传导阻滞、挤出效应和风险叠加削弱了政策合力，致使金融资源难以高效、精准地注入实体经济最薄弱的民营经济环节。因此，“十五五”时期提升政策协同性、优化传导机制、加强工具创新与配套，是破解上述困境、提升宏观政策效能的关键突破口。

　　第二，系统性金融风险总体可控，但一些重点领域的风险隐患仍然存在。一是“十四五”时期在健全规范地方政府融资体制方面取得阶段性进展，但依然存在短板。比如，部分地方专项债项目收益测算虚高、隐性债务变相新增等现象尚未根除，这反映出“借、用、管、还”全链条管理仍需加强。尽管通过发行再融资债券等方式缓释了部分到期债务，但城司的债务风险依然存在。如果经济增速放缓或土地出让收入下滑，部分地方可能出现偿债困难，需要防范债务风险向金融体系传导。总体来看，举债融资机制已从规模控制迈向质量管控，需在“十五五”时期进一步健全项目全生命周期绩效评价体系，真正实现“举债必问效、无效必问责”的硬约束。二是中小金融机构风险化解虽取得一定进展，但深层次矛盾仍然存在。部分中小银行、农村信用社由于历史包袱和经营管理问题，资本充足率偏低，资产质量承压。个别机构公司治理不健全，存在内部人控制和关联交易风险。在经济下行压力下，中小金融机构风险暴露的可能性增加，需要及时化解和处置。三是目前房地产市场仍处于调整期，房企资金链紧张状况未见根本好转。许多民营房企信用评级下调，再融资困难，存量债务到期压力大。一些中小房企项目停工、烂尾风险依然存在，购房者观望情绪浓厚导致商品房销售低迷，进一步加剧了房企现金流压力。房地产贷款在银行资产中占比较高，房地产市场低迷还可能影响地方政府土地财政收入，房地产风险向金融和财政领域传导的压力犹存（胡洁，2024）。因此，如何在坚持“房住不炒”定位的同时，稳妥化解房地产企业债务风险、促进房地产市场软着陆，仍是重大挑战。

　　第三，在一些关键领域和环节，金融改革的深层次体制机制约束依然存在。一是受企业自身内部对冲难、部分企业汇率风险管理机制不足等因素影响，超长期（通常指 3 年期以上）汇率避险市场呈现出比较明显的供需失衡（孙炜，2025）。如何满足企业超长期汇率避险需求，成为亟待解决的问题。二是我国资本市场整体各类资本的长期投资意愿不足，其生态结构仍存在一定问题，可能的原因有四：其一，上市公司的盈利能力不足；其二，“重融资、轻回报”现象普遍存在；其三，定价机制不完善导致部分企业估值过高；其四，投资者结构以个人为主且投机行为普遍等问题突出（罗党论等，2025）。三是“一行一局一会”的新监管框架在一定程度上解决了过去监管职责交叉和空白的问题，但新体制的磨合和效能发挥仍需时间检验。在新框架下，如何进一步厘清中央和地方金融监管职责，压实各方监管责任，是下一步改革需要面对的问题。地方金融监管部门在人员专业能力、监管手段等方面相对薄弱，一些地方金融业态（如地方 AMC、融资担保公司等）的监管标准和力度也有待统一。四是随着我国资本市场的日益开放，境内外市场的联动性不断增强。股市、债市和汇市之间的相互影响，使外部股市的波动不再是孤立事件，而是可能通过多种渠道迅速对金融体系的稳定性产生影响。例如，海外股市的大幅下跌可能触发外资的大规模赎回，短时间内美元需求骤增、人民币供给过剩，进而导致人民币汇率出现短期贬值，同时可能引起债券市场收益率上升和资金面紧张。在这一过程中，银行、证券公司、基金公司等金融机构可能会面临资产估值调整和流动性压力，从而形成一条多层级、跨市场的冲击传导路径。

　　第四，金融创新带来活力的同时，伴生着伦理和安全新挑战。一是数据隐私和安全问题。金融科技的发展使海量个人金融数据被收集和使用，如果缺乏有效保护，可能导致数据泄露和滥用，侵害金融消费者权益。近年来金融领域侵犯个人信息的案件时有发生，加强数据治理和隐私保护已刻不容缓。二是算法歧视与公平问题。人工智能算法在金融风控、定价中广泛应用，但如果算法设计不当或训练数据有偏，可能导致对某些群体的不公平对待，引发社会争议。如何确保算法透明、公平，是金融伦理治理需要解决的问题。三是金融消费者保护不足。一些金融产品结构复杂，信息披露不充分，普通投资者难以理解其中的风险。金融消费纠纷时有发生，金融消费者教育和权益保护机制有待完善。四是网络安全风险。金融系统高度依赖信息技术，网络攻击、系统故障等风险上升。一旦发生重大网络安全事件，可能导致支付清算中断、客户信息泄露，影响金融稳定。五是金融伦理失范。少数金融从业人员道德风险事件频发，如利用所谓的金融创新进行内幕交易、利益输送等，破坏市场秩序。如何在金融创新中坚守诚信和责任，弘扬金融伦理文化，也是“十五五”时期需要面对的课题。

　　“十五五”时期，国内外发展环境将经历深刻复杂变化。从国际看，百年未有之大变局加速演进，世界经济增长动能减弱，国际金融市场波动加剧；从国内看，我国经济转向高质量发展阶段，经济结构和增长动力发生转换。这些新变化对金融改革提出了新的更高要求。

　　“十五五”开局之际，全球经济金融形势依然错综复杂，百年未有之大变局加速演进，不确定、不稳定因素明显增多。这对我国金融改革发展带来了新的挑战。

　　受地缘政治冲突升级、主要经济体货币政策转向等多重因素影响，全球经济增速呈现下行态势。国际货币基金组织（IMF）预测 2025 年全球经济增长率仅为 3.0%，较 2024 年进一步放缓（IMF，2025）。世界银行也下调了对新兴市场和发展中经济体的增长预期，认为全球贸易紧张局势加剧将使各地区增长前景承压。外部需求疲软可能对我国出口和经济增长产生不利影响，进而传导至金融领域。与此同时，大国博弈日趋激烈，贸易投资保护主义抬头，技术和金融“脱钩”风险显著上升。部分国家将金融工具政治化，对他国实施制裁和金融打压，使我国金融体系面临的外部环境日趋严峻。外部需求疲软不仅会对我国经济增长产生不利影响，更会通过贸易、投资等渠道传导至金融领域，要求我国金融体系未雨绸缪，增强抵御外部冲击的能力。“十五五”时期，我国需着力增强金融体系韧性，积极拓展多元化国际市场，深化与“一带一路”及新兴经济体经贸金融合作；提升金融风险管理能力，完善跨境资本流动宏观审慎管理框架，加速构建“双循环”新发展格局，推动内需成为经济增长主引擎，降低对外部需求的依赖度。

　　世界银行数据显示，美国近期实施的关税政策已将全球平均关税税率推升至 1933 年《斯姆特—霍利关税法》实施以来的最高水平。这种“抑制增长+推升通胀”的双重效应已引发市场对全球滞胀的深度担忧。若此趋势持续，不仅可能导致全球贸易量大幅萎缩，还会使核心商品通胀压力向消费端传导，迫使美联储等主要央行陷入“降息促增长”与“加息抗通胀”的政策两难，全球货币政策路径不确定性显著上升。对我国而言，这一变化带来双重挑战：一方面，出口导向型产业面临成本上升与需求萎缩的双重挤压，亟须加速转向内需市场和新兴经济体；另一方面，中美利差持续倒挂加大了人民币贬值压力。尽管美联储降息周期开启有望缓解部分压力，但美元相对韧性及国内经济复苏进程的不确定性，仍可能使市场单边贬值预期发酵。汇率持续承压不仅可能触发资本外流，更会压缩国内货币政策操作空间，使央行在“保汇率”与“宽货币”之间面临艰难权衡，从而削弱逆周期调节的政策效能。“十五五”时期，我国须深化汇率市场化改革，增强汇率弹性；稳步推进人民币国际化，提升其在国际贸易结算与储备中的份额，降低对美元的过度依赖；加强宏观政策协调，在稳增长、防通胀、保汇率间寻求更优平衡；加快产业升级与内需市场培育，增强经济内生动力和对汇率波动的承受力。

　　主要发达经济体货币政策在经历紧缩周期后可能转向宽松，但政策转向的时点、幅度和节奏仍存在较大不确定性。各大经济体在货币政策、财政刺激和汇率调控方面政策节奏不一，全球金融政策“周期错位”现象越发明显，金融条件收紧和资产价格波动可能引发跨境资本流动的剧烈波动。近年来，美元走强、全球利率水平上升导致部分新兴经济体面临货币贬值和债务压力，国际金融风险呈上升趋势。我国作为世界第二大经济体和重要的开放经济体，难以独善其身，需要高度警惕并有效防范外部金融风险的输入性冲击。“十五五”时期，我国必须强化跨境资本流动监测预警体系；完善宏观审慎政策工具箱，有效管理短期资本异常流动；深化金融市场改革与开放，提升市场韧性以吸收外部冲击；加强国际金融监管合作与协调，共同防范系统性风险跨境传染。

　　数字金融的快速发展进一步加剧了国际金融竞争格局重塑。以数字货币、区块链跨境支付、平台化金融基础设施为代表的数字金融力量正加速改变全球金融主导权分布。美国通过将比特币纳入国家储备与推进稳定币制度监管，意图在美元之外构建“美元主导下的新金融体系”。2025 年《GENIUS 法案》确立“仅美国机构可发行稳定币 +100% 美元 / 美债储备”规则，将稳定币纳入美元体系延伸工具；欧洲央行警告“美元稳定币在欧元区普及将削弱货币政策控制权”，计划于 2026 年推出欧元区统一数字支付框架。稳定币跨境支付可能绕过资本管制，加剧资本外流风险。算法稳定币抵押不足引发的可能冲击境内金融市场稳定性。此外，欧盟、日本、新加坡积极试点央行数字货币与多边清算平台，围绕金融基础设施的技术路线与话语权展开博弈。全球金融体系正在从以美元为核心的集中式清算结构，向多元化、碎片化、科技驱动型新格局演化。尽管我国在数字人民币试点、跨境结算项目方面保持技术先发优势，但整体制度设计和国际话语权仍面临挑战。“十五五”时期，我国应加速数字人民币的研发、试点与应用场景拓展，尤其在跨境支付领域；积极参与并引领多边央行数字货币桥等国际金融基础设施合作；构建清晰、开放、与国际规则兼容的数字金融监管框架；提升在数字货币、跨境支付规则等领域的国际标准制定话语权；强化对加密资产和稳定币跨境流动的监测与风险管理。

　　“十五五”时期，我国经济转向高质量发展阶段，国内经济结构和社会结构正发生深刻转型，这对金融体系的适应性和服务能力提出了新的更高要求。经济增速放缓、产业结构升级、人口老龄化加速、“双碳”目标推进等一系列变化，既带来了新的金融需求，也对金融改革提出了新的课题。

　　一是受人口老龄化加速、劳动力成本上升和全要素生产率增速下降等因素的影响，我国经济潜在增长率在“十五五”时期总体呈下行趋势（肖宏伟，2024）。经济增速的放缓要求金融体系相应调整，从过去主要支持规模扩张转向更多支持结构优化和创新驱动。推动金融资源配置更加精准高效，以服务经济转型升级。二是产业结构持续优化升级。制造业迈向中高端，战略性新兴产业、数字经济等新动能加快成长，传统产业加速出清和改造。这对金融服务提出了更高要求：既要大力发展科技金融，为科技创新和产业升级提供长期资金支持；又要稳妥处置传统产业产能过剩和债务问题，防范新旧动能转换过程中的金融风险。三是发展动力从要素驱动转向创新驱动。创新成为引领发展的第一动力，将科技自立自强置于国家战略高度。金融作为资源配置的枢纽，需要改革完善支持创新的体制机制，例如，应进一步发展创业投资、风险投资，完善多层次资本市场，提高直接融资比重，为科技型企业提供全生命周期的金融服务。四是区域发展和城乡发展更加注重协调平衡（清华大学五道口金融学院金融安全研究中心“十五五”金融规划研究课题组，2025）。“十五五”时期深入实施区域协调发展战略和乡村振兴战略，缩小区域和城乡差距，这要求金融改革向基层和欠发达地区倾斜，发展普惠金融和农村金融，扩大金融服务覆盖面和可得性，促进共同富裕目标实现。国内环境的新变化表明，“十五五”时期金融改革必须紧扣高质量发展主题，服务构建新发展格局。具体而言，金融改革要更加注重提高资源配置效率，引导资金流向科技创新、绿色低碳、中小微企业等重点领域和薄弱环节；更加注重金融供给侧结构调整，增加长期资本供给，改善金融产品和服务的质量；更加注重统筹城乡和区域金融发展，增强金融服务的普惠性和均衡性；更加注重应对人口结构变化，完善金融支持养老和民生的功能。只有这样，才能使金融体系更好地适应经济社会发展的新要求，为高质量发展提供持续动力。

　　“十五五”时期，我国人口发展将进入深度转型阶段，人口老龄化加速、总和生育率下降、人口总量可能出现负增长等趋势将对经济金融产生深刻影响。我国银发经济发展报告（2024）预测，我国将在 2030 年前后进入 65 岁及以上老年人口占比超 20% 的超级老龄化社会；到 2060 年，老年人口约占总人口的 37.4%。人口老龄化将导致储蓄率下降、消费结构改变，影响金融市场的资金供给和需求。一方面，老年群体的财富管理、养老金融需求将大幅增加，养老金体系、商业养老保险等需要加快发展以应对“银发经济”的挑战；另一方面，劳动力供给减少可能影响经济增长潜力，进而影响金融资产的收益预期。此外，人口流动和城镇化进程也将进入新阶段。“十四五”时期我国常住人口城镇化率已超过65%，预计“十五五”时期城镇化率将继续提高，但增速放缓，城镇化进入中后期。新型城镇化更加强调质量和内涵，城市群、都市圈发展成为重点，这将带来区域金融布局的调整和基础设施投融资模式的创新。同时，随着居民收入水平提高和共同富裕目标推进，居民财富管理需求增长，金融机构需要提供更加多元化、个性化的理财服务。但也要防止因收入差距扩大引发的金融消费不平等问题，发展普惠金融以满足各阶层的金融需求。“十五五”时期，金融业需前瞻布局：大力发展养老金融，完善“三支柱”养老保险体系，创新养老财富管理产品；优化区域金融资源配置，支持城市群、都市圈建设和新型城镇化高质量发展；深化财富管理市场改革，提供多元化、普惠性金融产品与服务，助力共同富裕；研究应对人口负增长对长期经济增长和金融资产定价的潜在影响。

　　“十五五”时期是我国实现碳达峰的冲刺期和实现期，经济与能源结构绿色低碳转型全面加速。我国以煤为主的能源结构及高碳行业地位突出，其低碳转型需巨量资金支持。若金融机构对高碳行业“一刀切”抽贷，将引发金融风险并冲击经济稳定与能源安全。核心挑战在于高碳行业转型伴随阵痛，化石能源资产面临估值下调与违约压力，亟须前瞻性风险管理。转型金融能精准对接高排放行业低碳跃迁的融资需求，如能源替代、节能降碳、CCUS 等。

　　在“十五五”时期金融改革中，需要妥善处理好以下几对重大关系，以确保改革沿着正确轨道推进。

　　“十五五”时期，我们面临的不仅是传统的跨境资本流动风险，更是金融“脱钩”、技术封锁和货币主权竞争的严峻挑战。例如，美国主导的稳定币规则可能将美元体系延伸至数字领域，对我国货币主权和资本账户管理构成潜在威胁。因此，必须处理好“放得开”的制度型开放与“管得住”的风险防控之间的平衡问题。一方面，要继续稳步扩大金融市场准入，提升人民币资产的国际吸引力，深化互联互通机制；另一方面，更要加快构建与高水平开放相适应的监管和安全体系。

　　数字金融在“十四五”时期蓬勃发展，成为提升金融效率和服务便利性的重要引擎。然而，金融创新伴生的数据安全、算法歧视、网络攻击和金融伦理等新挑战日益突出。“十五五”时期，金融改革必须在鼓励创新活力与构建严密监管防线之间找到最佳平衡点。这要求监管体系从被动应对转向主动塑造。新组建的“一行一局一会”监管框架，需要在实践中不断磨合，提升穿透式监管和功能监管的能力。

　　我国金融监管体制以中央统一管理为主，但地方在金融改革发展中也承担着重要职责。“十五五”时期，要进一步明确中央和地方在金融监管和风险处置中的职责分工，完善协同机制。中央层面要加强对全国金融改革发展的顶层设计和统筹协调，制定统一的规则和标准，保持金融政策的一致性和权威性。地方政府要在中央授权范围内，因地制宜推动区域金融改革创新，发展普惠金融、绿色金融等特色金融业务，服务地方经济发展。同时，地方政府要切实承担起属地金融风险处置和维稳责任，加强对地方金融组织的监管，防范和化解区域性金融风险。中央和地方应建立顺畅的信息沟通和工作联动机制，形成上下合力，共同维护金融稳定。

　　我国正经历两场深刻的长期结构性变革：一是应对人口老龄化的“银发经济”转型，二是迈向“双碳”目标的绿色低碳转型。这两大转型都对金融体系提出了新要求，也带来了新的风险，金融改革必须处理好保障当前稳定与支持长远发展的辩证关系。在绿色转型方面，核心是大力发展转型金融，避免对高碳行业“一刀切”抽贷断贷引发经济震荡和金融风险，通过提供精准的金融工具支持其有序、公正地向低碳模式过渡。这需要解决转型标准不统一、信息披露不充分等问题。在应对人口老龄化方面，关键是加快发展养老金融，构建覆盖全生命周期的养老金体系和财富管理服务体系，以满足日益增长的养老需求，但这同样需要金融体系在资产配置和风险管理上做出长期且稳健的安排。处理好这一关系，考验着金融改革的前瞻性与战略定力，要求金融体系成为经济社会可持续发展的稳定器和助推器。

　　“十五五”时期金融改革的核心任务，是服务于建设金融强国目标，推动一场全面而深刻的改革。这不仅是优化政策，更是转变发展方式。改革需突破传统思维，综合运用制度经济学、金融发展理论和复杂系统理论等分析方法，着力构建一个适应性高、韧性强、开放包容的现代金融体系。该体系以“六个强大”为核心支撑，以“五篇大文章”为关键抓手，旨在有效应对国内外环境的深刻变化，保障金融体系的高质量发展，维护国家长期稳定。

　　金融机构和金融市场是金融体系的两大支柱，“十五五”时期需进一步深化改革，完善机构体系、丰富市场层次，提升金融体系韧性和活力。深化金融机构改革。推动国有大行真正实现从规模扩张向质量效益转变，继续完善公司治理，强化长期战略导向和风险内控。重点突破中小银行改革：多渠道（如专项债、永续债、引入战投等）支持其补充资本；深化省联社改革，探索多元化治理模式，提升其服务县域经济和支农支小的专业能力与可持续性。规范发展非银金融机构，引导证券、基金、保险、信托等机构差异化、专业化发展。建设更具韧性的多层次资本市场，将提升直接融资比重作为硬任务：全面深化注册制改革，着力解决审核透明度、可预期性及中介机构责任压实等实操痛点；坚守科创板“硬科技”定位，优化创业板、北交所服务创新型中小企业机制；加速提高上市公司质量，健全常态化退市机制，畅通“出口关”；丰富债券市场品种（尤其是高收益债 / 科创债），完善市场化发行、交易和违约处置机制；发展期货及衍生品市场，提升风险管理功能。

　　防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。“十五五”时期要在前一阶段攻坚战基础上，构建更加严密高效的金融安全网，健全风险防控长效机制，确保金融体系稳健运行。房地产金融方面，坚持“房住不炒”，完善房企融资监测预警，分类施策支持优质房企合理融资，加速推进“保交楼”专项借款落地和项目复工，阻断风险传染链。地方政府债务方面，严控新增隐性债务，健全限额管理、预算约束和风险评估预警机制，实质性推进融资平台市场化转型与存量债务重组置换。中小金融机构方面，压实地方政府责任，建立健全风险处置机制（如存款保险基金、行业保障基金参与等），对高风险机构采取“一行一策”，推动兼并重组、引进战略投资或市场化退出，强化股东资质和行为监管。健全风险防控机制，完善宏观审慎评估体系，运用监管科技构建全市场风险监测预警平台，强化压力测试和应急预案。加快推进“中华人民共和国金融稳定法”立法进程，明确风险处置资金来源、程序与责任分担。强化监管震慑，落实金融机构主体责任、股东责任、监管责任与属地责任，对重大风险事件严肃追责问责。

　　近年来，我国金融开放障碍逐步拆除，包括取消外资持股比例限制、放宽外资机构和业务准入条件、扩大外资机构业务范围等，金融领域开放的广度和深度进一步拓展。“十五五”时期要深入推进金融市场的制度型开放，积极参与国际金融规则标准制定，推动国内金融规则与国际高标准规则接轨，完善准入前国民待遇加负面清单的管理模式，探索对外资机构的差异化监管，优化外资金融机构进入我国市场后的政策安排，为在华外资机构创造更好的发展条件，使其更加全面、深入参与我国金融市场发展和服务实体经济，形成系统性、制度型的开放局面。

　　货币是金融的根基，强大的主权货币是金融强国的基石，人民币国际地位的稳步提升将成为我国金融强国建设的重要支柱。近年来，我国不断优化人民币跨境投融资、支付结算等基础制度安排，人民币国际化发展稳中有进。尽管人民币作为国际货币的地位获得显著提升，但与美元等主要国际货币相比仍有很大差距，人民币国际化之路依然任重而道远。“十五五”时期，要继续稳慎扎实推进人民币国际化，进一步完善人民币跨境使用的基础性政策，提高金融市场开放和准入程度，完善离岸流动性供给机制，提高人民币金融资产流动性，支持境外人民币外汇市场建设，深化货币合作，在双边本币结算、双边本币互换方面积极发挥人民币作用，畅通人民币全球循环。

　　金融强国要有与之地位相匹配的国际金融中心支撑。纵观历史，金融强国的兴衰演变与国际金融中心的发展更替交织呼应。强大的国际金融中心会产生强大的金融资源集聚和辐射效应，打造强大的国际金融中心是加快建设金融强国、推进金融高水平开放的重要举措。近年来，我国国际金融中心建设取得较大成就，香港和上海已成为全球重要的国际金融中心，发展水平位居世界前列。上海通过在金融改革、扩大开放方面的积极探索和先行先试，形成了较为完备的金融市场、机构和基础设施，股票、债券、期货、黄金等市场规模均位居世界前列。香港的离岸人民币业务枢纽地位不断巩固，成为其建设国际金融中心的新优势。“十五五”时期要坚持统筹金融开放和安全，进一步发挥香港连接内地和国际市场的重要桥梁作用，强化香港全球离岸人民币业务枢纽地位，提升上海国际金融中心的资金配置效率，加快打造国际金融资产交易平台，提高金融市场国际化水平。

　　在“十四五”规划及央行《金融科技发展规划（2022—2025 年）》的顶层设计指引下，我国金融业的数字化转型已取得显著成效，但技术的深度融合与对核心业务的重塑仍有巨大潜力。“十五五”规划应将数智技术赋能金融变革作为打造“新质生产力”的核心引擎，其战略意图是构建一个更高效、更智能、更具创新活力的金融体系。然而，这一进程伴随着数据安全、隐私保护和“数字鸿沟”等严峻挑战。因此，“十五五”规划的政策框架应致力于在最大化技术红利的同时，最小化其伴生风险。这要求从国家战略层面推动下一代金融数字基础设施的建设，建立安全合规的跨机构数据共享机制和统一的数据治理框架。应鼓励和引导人工智能在金融服务全链条上的深度应用，并为之制定伦理准则与监管标准。同时，应支持区块链技术在特定场景的应用试点，并明确央行数字货币的推广路线图。最终，通过培育世界级的金融科技生态系统，扩大监管沙盒试点，驱动金融的深层次变革，创造出能够引领未来经济发展的金融“新质生产力”，并力求形成一个“数字原生”的金融新范式。

　　面对快速且深刻的人口老龄化挑战，发展覆盖全生命周期的“养老金融”已成为一项刻不容缓的战略任务。尽管“十四五”期间已出台专门的养老服务发展计划，但现有养老金体系的可持续性、市场产品供给的严重不足以及养老产业的投融资困境依然是核心挑战。因此，“十五五”规划应将构建全生命周期的养老金融服务体系提升至国家战略高度，建立一个从储蓄积累到退休后财富管理的全链条金融支持体系。这要求对“三支柱”养老金体系进行系统性的顶层设计，战略重点应放在大力发展第三支柱个人养老金上，并鼓励金融机构开发丰富的养老金融产品。为支持养老服务产业发展，“十五五”规划应鼓励设立国家级养老产业投资基金，推广公私合作模式，并将长期护理保险制度从试点推向全国。同时，“十五五”规划还应推动金融机构优化适老化服务，建立跨部门联动机制，严厉打击涉老金融欺诈，并积极探索反向抵押贷款等创新产品。通过激活“银发经济”的金融引擎，将老龄化挑战转化为实现包容性增长和共同富裕的机遇。

　　包容性增长与绿色发展是我国新发展阶段的两大核心战略，而普惠金融与绿色金融作为其金融支柱，二者相辅相成。“十四五”规划已将二者同时列为优先事项，但普惠的深度与广度仍待拓展，绿色转型所需的巨额投资也对资本动员提出了巨大挑战。因此，“十五五”规划应从顶层设计上推动普惠金融与绿色金融的深度融合与协同发展，使其成为实现共同富裕和可持续发展的关键金融支柱。为此，应构建普惠金融与绿色金融协同发展的政策框架，通过财政贴息或风险分担机制，引导金融资源流向农村和欠发达地区的绿色项目。“十五五”规划应支持金融机构创新开发兼具普惠和绿色属性的协同型金融产品，如绿色普惠债券和可持续发展挂钩贷款等。此外，必须完善激励与约束机制，将金融机构在绿色和普惠领域的表现纳入宏观审慎评估体系，并强制要求相关信息披露。通过设立国家级融合发展试点区，探索创新模式，力求创造一个良性循环，即普惠金融为绿色发展提供更广泛的社会基础，而绿色发展则为普惠金融开辟新的增长空间。“十五五”期间我国应大力发展转型金融。针对“十四五”期间支持高碳行业转型金融工具不足的问题，加快构建我国特色的转型金融框架。明确转型活动界定标准，开发转型债券、转型贷款、可持续发展挂钩贷款（SLL）等专属工具，建立信息披露和认证体系，引导资金精准支持传统行业（如钢铁、水泥、煤电等）的低碳转型和技术升级。

　　“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，也是加快建设金融强国的攻坚期。本文系统分析了“十四五”时期金融改革的显著成效与深层次挑战，深入剖析了“十五五”时期国际国内环境深刻变革带来的新变化和新要求，探讨了改革进程中必须妥善处理的重大关系，并提出了未来发展的主要方向与路径。

　　“十四五”时期，我国金融体系在服务实体经济、防控金融风险、深化改革开放和推动金融创新方面取得了历史性成就，社会融资结构优化、融资成本有效降低、重点领域风险化解取得突破、金融制度型开放稳步推进、数字金融蓬勃发展，为“十五五”时期金融改革奠定了坚实基础。然而，金融供给与实体需求的结构性错配、货币政策传导效率弱化、房地产等局部风险隐患、深层次体制机制约束以及金融创新伴生的伦理安全挑战，仍是亟待解决的难题。面对百年未有之大变局加速演进、世界经济增长动能减弱、国际金融市场波动加剧的外部环境，以及国内经济转向高质量发展、人口深度老龄化、绿色低碳转型加速、宏观调控效能面临约束的内部变革，“十五五”时期金融改革被赋予了前所未有的紧迫性和复杂性。这要求改革必须超越短期应对，着眼于构建更具适应性、韧性和竞争力的现代金融体系。

　　“十五五”时期金融改革的核心任务，在于紧紧围绕做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”的总纲领精准发力。通过深化资本市场结构改革、筑牢金融安全底线、推进制度型开放、拥抱数智变革、构建全周期养老金融服务体系以及发展转型金融，以实现金融资源的高效配置，增强金融体系的稳定性和国际竞争力，同时推动金融创新和可持续发展，应对人口老龄化挑战，促进绿色和普惠金融的深度融合。在此进程中，必须深刻把握并妥善处理好金融与实体经济、金融开放与安全、金融创新与有效监管、中央与地方金融治理、短期稳定与长期转型等若干重大关系，确保改革始终沿着正确的轨道行稳致远。

　　“十五五”时期金融改革是一场关乎国家发展全局的深刻变革。唯有坚持问题导向、系统思维和底线意识，持续深化金融供给侧结构性改革，不断完善与高质量发展要求相适应的现代金融体系，方能在变局中育新机、于变革中开新局。